户籍变法

任波

长期以来，粮油关系、劳动人事制度、社会福利制度、教育制度、住房制度等同户籍制度紧密挂钩，从不同方面限制着中国人的迁徙自由。户籍制度改革的历史，也是将这些附着在它身上的利益与使命逐渐剥离的历史

----公安部国家治安局户政处与国家粮食局，是两个很难让人一下子联系到一起的单位。但是它们之间却有两条重要的纽带。一条是有形的，从地理位置上看，天安门广场东侧的公安部和几公里之外的粮食局都紧临着贯穿京城的长安街；另一条是无形的，自1955年国家实行粮食凭城镇户口、按人定量供应的办法，户口与粮食关系紧密挂钩，这两个部门之间在近半个世纪的历史长河中未能摆脱制度姻缘。

----而今，维系了46年之久的这条纽带终于断裂了。从今年5月1日起，在全国范围内迁移或者办理“农转非”的居民，转户口时不必再办理《市镇居民粮食供应转移证明》，也就是所谓的“粮油关系”。

----国家粮食局在平静的气氛之中宣布了这个消息。按户口性质定量获取“商品粮”，仅仅是附着在户籍制度上的“使命”之一，长期以来，粮油关系、劳动人事制度、社会福利制度、教育制度、住房制度等等都与户籍制度盘根错节，从不同方面限制着中国人的迁徙自由。户籍制度改革的历史也是将这些附着在它身上的利益与使命逐渐剥离的历史。

户口与粮食

----中国户籍制度自开始就和粮食制度联系在一起。建国初期，粮食产需、供求矛盾十分尖锐。1953年12月全国开始实行粮食统购统销，规定的计划供应粮食范围是：县以上城市、农村集镇、缺粮的经济作物产区人口、一般地区缺粮户、灾区的灾民。这是按照农业户口和非农业户口进行管理的户籍制度的雏形。

----到20世纪50年代中期，伴随着经济建设的恢复，大量农民的进入使城镇人口猛增，粮食供求矛盾进一步加剧。中央政府分别在1953、1954、1955年和1957年四次发出指示，劝阻农民“盲目流入城市”，“盲流”一词就此产生。

----此后出台的各项户口管理规定中，附加在“迁移”上的限制条件渐渐增多。1955年11月国务院颁发的《关于城乡划分标准的规定》，确定“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标。1963年以后，公安部在人口统计中把是否吃国家计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家供应粮的城镇居民就划为“非农业户口”。中国城乡二元结构至此初步形成。

----在实际待遇上，两种户口公民也有天壤之别。“非农”，由国家统一供应商品粮，享受副食补贴，其中有公职者享受公费医疗，“农业户”只能吃自产粮，不享受副食补贴，医药费自理；非农业户口可以报考技校，农业户口一般不允许，只可报考中专，录取分数线比非农业户口高10到20分；非农业户口招工面宽，特别是国营企事业单位的招工一般都规定“录用具有城镇户口的居民”，农业户口招工面窄，只有矿山、野外勘探、森林采伐和盐业生产等四个行业的有关工种可以从农村招工；非农业户口男女可以报名服兵役，服役期满由国家安置工作，农业户口适龄男青年可以报名服役，服役期满退伍回家后仍是农民；等等。

失去迁徙自由

----由于两种户口在实际利益上的差别，“农业户口”转向“非农业户口”始终是千千万万“农村人”的梦幻和追求。由此，中国社会又出现了一个特定的词汇棗“农转非”。实际上，公民的迁徙自由长期以来一直是个极为敏感的问题，从法律、法规条文中亦可清晰地寻觅到“迁徙”在户籍制度掌控之下漫长的轨迹。

----1949年9月中国人民政治协商会议第一届全会通过的《共同纲领》和1954年9月第一届全国人大审议通过的《宪法》都规定，中华人民共和国公民有居住和迁徙自由。新中国历史上人口迁移最为频繁的时期是最初的10年，仅1954～1956年，迁移人数就达7700万。

----1958年被认为是一个分水岭，国家改自由迁移政策为控制城市人口规模政策。同年出台的《中华人民共和国户口登记条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录用证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”农村户口迁往城镇由公安部门登记审批的制度从此以法规的形式固定下来。

----除此之外，中小城市向大城市的人口迁移也开始受到控制。1962年12月公安部《关于加强户口管理工作的意见》规定：“中小城市迁往大城市的，特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的，要适当控制。”

----但是，关于公民迁移自由的条文直到1975年才正式从修订后的《宪法》中消失。鉴于迁徙在现实中的不可避免，作为一种补充，全国各省、区、市都下达了“农转非”控制指标，即“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口的职工家属人数，不得超过非农业人口数的千分之一点五”。

----1980年10月，全国城市规划会议上提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的基本方针，并指明了户籍迁移的基本流向，其影响一直延续至今。计划部门从此参与到户籍管理当中，各级地方政府和计划部门每年制定的人口增长计划，成为限制迁移数量的硬指标。

----此后，受国家财政体制实行“分灶吃饭”后财政补贴问题的影响，一些地方又纷纷制定了地方性的具体规定，限制了同等市、镇、农村之间正常的户口迁移。

----在政策与指标、中央与地方的双重控制下，在漫长的岁月里，中国人事实上丧失了迁徙自由。“迁徙”一词几乎仅活跃在由劳动人事部门和教育部门决定的计划内招生、招工、招干、调动等方面。

坚冰裂缝

----2001年5月10日上午，一条关于“广西将以身份证制度取代户籍管理制度”的消息赫然出现在某新闻网的显著位置，但不出几个小时又戏剧性地消失了。很少有人能够读出这一变化背后颇为复杂的制度性含义。实际上，这条新闻最早在4月6日就已刊登在《人民日报·华南新闻》的第一版上，并被广为传播。有关主管部门颇感意外和不悦，一时间忙于“辟谣”。

----尽管这则消息被官方认定为“假新闻”，但它在私下的广泛传播反映了人们对迁徙自由的渴望。实际上，早在改革开放之初，中国人对获得自由迁徙权利的愿望就迫切地迸发出来，民间通过来信、上访反映不断。“70年代末80年代初，农村大量人外出务工经商者，他们的社会保障、小孩上学等问题得不到解决，各类税收相对繁重。他们强烈要求承认自己的社会地位，各地都有反映。”公安部户政处处长黄双全告诉记者。

----1984年元旦，中共中央发布“一号文件”，规定“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。这是对户籍制度一次具有里程碑意义的改革。此后不到3年的时间里，全国办理自理口粮户口多达1633828户，计4542988人。不过和30年前一样，此时粮食短缺问题仍然未能根本性解决。“政策面当时有两个方面的担心：第一是农民进城后粮食够不够吃，第二是城镇的就业机会是否足够。”黄双全回忆说。

----但是社会经济的发展催化着各种资源的流动。1980年以后，国家受形势所迫，除了继续对城镇人口增长实行严格控制，将“农转非”的控制指标由不超过当地非农业人口的千分之一点五调整为千分之二。

----指标控制的松动使其“资源价值”升值神速。1992年4月以后，先后有江西、河南、河北、山东、辽宁、云南、四川、广东、福建、吉林、湖北、安徽、贵州等省出现了公开或变相出卖非农业户口现象。多数地区办理一个“农转非”户口标价在4000到10000元。如山东德州地区为5000到12000元，河南多在10000到15000元，其中洛阳市竟高达30000元。

----出售“农转非”指标，有的由党委、政府发布通知，公开标价；也有相当一部分由经济领导小组、经济开发区办公室、城镇建设开发公司乃至工商局等采用发布《公告》的方式公之于众。不少地区通过广播、电视等新闻媒介广为宣传，甚至用上了“数量有限，欲办从速，过期不候”等广告用语。

----据了解，除京、津、沪三市外，全国各省、区等不同程度出现了类似问题。连地处“世界屋脊”的拉萨也卖了近200个非农业户口。

改革酝酿

----谁也没料到，“卖户口”竟然会成为制度改革的诱因。

----1992年10月中共十四大期间，河南、河北、四川等地一些群众纷纷反映，当地政府高价出售“农转非”户口后，不按原先的承诺解决实际问题，也不给农民退钱。公安部和中办、国办信访局于是根据领导批示，组织三个小组分赴三省调查，回京后提出处理意见：一要制止出卖非农业户口的行为；二是建议国务院尽快制定城镇居民户口制度的政策。国务院领导经过讨论拍板：改革现行户籍制度条件已经成熟。

----1992年底，由国务院办公厅牵头、公安部参加，国务院户籍制度改革文件起草小组成立，成员有国家计委、公安部、经贸办、财政部、农业部、商业部、劳动部、人事部、教委、民政部、建设部、土地局和物价局。具体起草人来自国务院办公厅综合司和公安部治安局。

----6月21日，《国务院关于户籍制度改革的决定》草拟完成，并于当日送公安部。根据这一《决定》，将实行全国城乡统一的“中华人民共和国居民户口”，取消“农业”、“非农业”等各种户口类型，废止所有关于“农转非”的政策规定；实行居住地等级原则，建立常住户口、暂住户口、寄住户口为基础的户口登记制度，和以户口簿、身份证、出生证为主的管理办法；实行以公民住房、职业和收入来源等主要生活基础为落户标准与政策、计划管理相结合的户籍迁移制度；等等。

----即使以今天的眼光看，这个方案仍然具有“革命性”的意义。但当时各部门在讨论方案时意见分歧很大，方案最终并没有获得通过。

----1992年9月30日上午，公安部、国家计委、劳动部、人事部、国内贸易部的有关人员开会，研究户籍制度改革问题。国务委员、国务院秘书长罗干亲自主持。会议肯定了改革的必要性，指出户籍制度文件起草小组提出的总体方案符合改革方向。会后，李鹏、朱基批准了“请公安部牵头尽快研究提出小城镇户籍制度改革的方案”的建议。

低成本路径

----可以说，中国的户籍制度改革是从小城镇开始的。公安部户政处称之为“没有办法的办法”；国务院体改办小城镇发展研究中心主任李铁则称：“这样改革的成本相对较低。”

----李铁解释说，20世纪80年代至今对城市规模进行控制，主要是担心大量人口进城后对就业、卫生、环境等的冲击。而“所谓‘低成本’，就是依靠小城镇这一非常重要的城市化发展阵地，避免在大城市产生同样的问题。”

----1995年4月，国家体改委、建设部、公安部、国家计委等研究制定了《小城镇综合改革试点指导意见》。其中，户籍管理制度改革是重要内容。

----1996年，公安部向国务院上报了《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》；1997年6月，国务院批转了公安部的方案。按照这一新政策，在小城镇已有合法稳定的非农职业，或已有稳定生活来源并且有了合法固定的住所后，居住已满两年的农村户口人员，可以办理城镇常住户口。这些经批准在小城镇落户的农民，享有与当地原有居民同等的待遇。

----文件下发后，绝大多数省、自治区、直辖市党委、政府对小城镇户籍管理制度改革试点工作十分重视，相继批转了公安厅、局提出的实施意见，专门召开会议进行部署，并选择了一批小城镇作为试点小城镇。

----至1999年底，试点工作基本结束。据公安部治安局有关业务部门介绍，这项制度试点两年多来，已在全国382个试点城镇建立了新的户口迁移政策，已落户的人口达54万多人。

----2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》。此举标志着改革在小城镇范围内全面推开。“小城镇的问题已基本解决，可以准备进行总体改革了。”公安部治安局户政处处长黄双全说。

离目标还有多远？

----就在小城镇户籍改革试点开始半年后，户籍改革迈出了第二步。1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。该文件透露出的新政策达4项之多，其中包括婴儿落户随父随母自愿，放宽解决夫妻分居问题，解决已退休老人返回原工作单位所在地或原籍及投靠配偶、子女时的户口，以及城市投资者和直系亲属在该城市落户等。此后，各地纷纷出台了相应的实施细则。有人评价说，这些政策第一次显现出“人情味”，它使户籍管理从过去的“铁面”计划经济方式，转变为更多地从人文主义精神的角度去考虑问题。

----上述文件同时特别强调，北京、上海等全国特大城市、大城市可根据当地情况单独制定具体政策。言外之意是考虑到“大有大的难处”，到底怎么改你们自己掂量着办。但上海迅即作出了自己的选择：大刀阔斧改革人事政策，户籍制度对于人才流动不再形成门槛（参见《上海：一个城市的选择》），而北京却至今未见有相应方案出台。其羁绊人才进入的典型一例是：有人事权的单位招收外地大学生要尽量申请指标，且范围仅限于国有大中型企业以及中关村的高新技术企业，在办理户口上也存在诸多限制。

----北京的犹疑招来了各界种种批评，并大都指向了公安户政部门，但他们颇感委屈。“实现迁徙自由，首先要改的不仅仅是户籍制度。”公安部户政处处长黄双全在接受《财经》采访时说。公安大学的户籍专家王太元则进一步阐释，迁徙自由的实现并不能依赖于户籍改革的单项突破，而需要各项改革的整体推进。“所谓的户籍瓶颈，实际上是一系列制度交织的瓶颈，户籍制度不过是个守门人。”

----改革的操作者在实践中发现了许多环环相扣的问题。比如城市与城市之间、尤其是大城市与小城市之间社会保障、教育、住房等方面存在的差异，为户籍迁移造就了更多的现实利益障碍。各个部门颁布执行的各种政策纵横交错，放开户籍不仅仅是户籍制度改革能够完成的。“计委提出要控制人口规模，劳动部门提出城市人口社会保障还未能完全到位，人事部门提出编制问题无法解决等等，最后搞不下去。”一位当事人感叹。

----户籍改革的方向始终是明确的，即建立统一的户口登记制度，以国际上通行的就业、住房等落户标准代替指标控制，保障人们的迁徙自由。但时至今日，距离改革最终目标究竟还有多远？2001年，户籍制度改革被正式摆上桌面的第9个年头，改革本身在提出一个又一个有待回答的问题。

(End)