公民怎样才能有效地制约政府

　　现代政府是一个民族国家的公民为维持社会公共秩序而建立起来的一种社会组织。人们生活在一定的社会之中，人与人的交往必须有一定的社会秩序。要建立或维持一定的社会秩序，就必须有一定的建立和维持这种社会秩序的社会组织。

　　维持社会秩序的组织有很多，政府只是其中之一，尽管它是所有维持社会秩序的组织中最具垄断性因而也是最强大的社会组织。

　　比如，人们要有效地进行社会合作，生产出一定的社会产品以便与其他人交换，就必须在一定的企业中进行。这样，企业也就成了一种维持社会生产秩序的组织。

　　又比如，公民与公民之间发生了民事冲突，总得有人调解或促裁。律师协会等也就成为一种维持调解社会纠纷的秩序的组织。

　　一个民族国家之内有无数个企业，任何一个企业都不可能取得太大的垄断。对于公民个人来说，企业并不是表现得太强大。同样，一个民族国家中有无数个律师，这无数个律师又分属于无数个律师协会之类的组织。作为个人的律师和作为组织的律师协会都不会对这种调解社会纠纷的事务构成垄断，律师和律师协会也就不会表现的非常强大。

　　人们为了维持一个一般的社会秩序即社会公共秩序，必须建立起各级政府组织。作为维持社会公共秩序的政府组织，与企业组织、律师协会有着最根本的差别---政府组织对政治暴力的垄断和对公共秩序生产的垄断。

　　对于任何自然人和法人来说，垄断了政治暴力和社会公共秩序生产的政府就如同一个庞然大物。

　　政府既然是一个社会组织，我们首先就必须把社会组织的普遍性弄清楚，然后才能在这种普遍性的基础之上，弄清政府组织的特殊性。只有这样，我们才能说明政府的行为特征。并在这样的基础之上，说明公民与政府的关系以及公民怎样才能有效地制约政府。

一、社会组织的特点及其行为特征

　　从古至今，几乎任何一个人都是生活在组织之中。在现代社会中，组织可以相对地分为两种：一种是共同体组织，一种是社会组织。

　　共同体组织是这样一种组织，这些组织内的人依据某种特定的关系，如血缘姻亲关系、地域关系、某种共同的特殊利益关系、共同的信仰等组成的组织。现代家庭就是一个由血缘、姻亲关系组成的共同体。

　　社会组织则正好与共同体组织相反。社会组织的成员一般都超越了共同体组织中的血缘姻亲、地域、特殊利益、特殊信仰等关系。现代民族国家是一个非常特殊的组织。

　　一方面，一个民族国家的人民生活在一定的地域之内，使用共同的语言、具有共同的历史文化传统，从这方面来说，一个民族国家似乎是一个共同体。另一方面，由于现代民族国家太大，再加上社会分化明显，人们每天都在和抽象的“他人”交往，从这个角度来看，民族国家似乎又是一个社会组织。

　　现代民族国家的政府，其成员在很大程度上也超越了血缘姻亲、地域、特殊利益、特殊信仰等关系，一般来说，不是一个共同体组织，而是一个社会组织。

　　无论是共同体组织还是社会组织（以下统称为组织），它们一般都具有如下四个方面的特征。

　　第一，组织有组织目标。组织是由人员---组织成员---组成的。组织在一起的组织成员形成了某些组织目标，而最基本的组织目标就是维持组织的存在。

　　第二，组织有组织制度。组织成员在组织内部形成了操作分工和管理分层。为了维持这种组织内部的操作分工和管理分导，组织形成了一定的组织制度。

　　第三，组织有进行“生产”的物质基础和技术条件。组织具有进行某种“生产”的物质基础，和与这些物质基础相应的技术条件。

　　第四，组织有“市场”。组织通过为社会特定的对象提供特定范围的服务来获得社会认同。

　　现代任何一个企业、学校、慈善事业组织、教会、政党等组织，一般都具有这四个特征。从组织的这四个特征可以看出组织具有如下一些行为特征。

第一，组织具有对外扩张性。组织由人员组成，这些人员结合在一起就形成了组织目标。最基本的组织目标是什么呢？就是维持组织的存在。因为组织不存在了，组织成员也就失去了组织。

　　由于组织成员在这一点上有意识或无意识地达成了共识，组织也就具有了生存的基本能力。如果一个组织的成员都不在乎组织存在与否，这个组织实际上就不存在了。

　　从历史的角度为看，任何一个组织的消失，并不是因为其内部成员不希望这个组织不存在，而是社会其它因素迫使它消失。在现代社会中，组织多如牛毛，任何一个组织维持其存在的方式就是发展自己，这样，组织就具有对外扩张性。

　　第二，组织具有内部膨胀性。由于组织内部实行了操作分工和管理分层。处于任何一个层次的组织成员都想进入上一级层次，这样，在组织内部就会出现机构膨胀和人员臃肿的现象。

　　在现代社会中，除了那些受到市场严格控制的组织，除了那些受到股东严格控制的组织，都或多或少地出现过机构臃肿、人员膨胀的问题。

　　第三，组织具有“资本”积累性。组织要维持其存在，就必须具有物质基础和技术条件，这样，组织会想尽一切办法来增加自己的“积累”，使组织具有最好的物质基础和技术条件。

　　第四，组织具有“市场”垄断性。组织只有为社会某些特定的成员提供特定范围的“服务”才能存在。组织为了维持其存在，就会想尽一切办法尽可能地去垄断这种服务。

　　由于组织具有上述对外扩张、内部膨胀、“资本”积累、“市场”垄断的特点，在人类历史的发展过程中，无数的组织因这些特点而死亡。与此相应的是无数的组织又在历史发展的过程中诞生。

　　在现代的市场竞争中，无数的企业之类的组织无非是因为这几个方面的原因而破产。在市场经济中，任何一个企业组织想绝对地垄断市场是非常困难的。并且当一个企业组织扩张到一定程度，构成了一定程度的市场垄断之后，政府一般会采取某种手段消除或减少这种垄断。这就在相当大的程度上控制了某一个或某一些组织对市场的垄断。

　　而企业组织的其它三个方面的行为特征，则只有通过其自身的调节来适应市场，否则就只有“死亡”。 　　

二、政府组织的行为特征

　　政府是一个社会组织，政府组织也就同样具有上述组织的四个特征和四种行为。但由于政府组织的特殊性，社会对政府组织就不能够达到有效的控制，这样，就会导致政府组织中产生各种问题，这些问题就会直接地影响到公民。

　　政府同样具有对外扩张性。政府组织由政府工作人员组成。政府工作人员同样希望政府组织的存在，同样希望自己和自己的工作在社会中得到社会认同。这就为政府组织对外扩张提供了心理基础。所谓政府的对外扩张性，就是政府经常管一些政府不该管、管不了也管不好的事。

　　政府同样具有内部膨胀性。政府组织的成员同普通组织的成员一样，同样希望自己在政府这种“科层”组织中能够不断“晋升”，这就为政府的机构臃肿和人员庞大的内部膨胀提供了心理基础。所谓政府的内部膨胀性，就是政府的机构不断臃肿，人员不断庞大。

　　政府同样具有资本积累性。政府组织一样地希望自己的物质基础和技术条件不断地提高，因此，政府组织也同样具有“资本”积累的行为。所谓政府的“资本”积累性，就是政府经常会滥用公民的税款增加不必须的政府的物质基础和技术条件。

　　政府组织最大的特点是“资本”的垄断性和“市场”的垄断性。政府的物质基础和技术条件是政治暴力---法院、警察和军队，这一切都是由政府垄断的。政府同时垄断了维持政治秩序的市场。这样，政府本身是最具垄断性的社会组织。

　　一般来说，政府组织比起其他任何社会组织更容易产生严重的对外扩张、内部膨胀、“资本”积累的问题。这是因为，政府垄断了整个政治暴力和提供社会公共秩序服务的“市场”。这两者合在一起，就使得政府组织比其它任何组织更容易具有对外扩张性，内部膨胀性和“资本”积累性。

　　当政府的这些行为不能受到有效的社会控制的时候，政府就会形成仅仅为自己的组织成员服务的“政府目标”。在这样的条件下，政府就会成为社会的一个特殊的价值和利益组织，而不是一个维持社会秩序的公正的组织。

　　所以，从政府是一个社会组织的角度来看，从社会组织的一般特征和行为与政府组织的特殊特征和特殊行为的角度来说，社会必须采取非常有效的手段，才能控制住政府的扩张性、政府的积累性、政府的膨胀性。

三、公民与政府的双重关系

　　政府存在的理由和目的是保护公民的生命、财产和自由不受侵犯。政府的根本职能是维持社会秩序。一般来说，政府具有如下职能：维护国家安全、维持公共秩序、生产公益物品、提供社会救助。

　　政府为了行使其职能的政治权力又称为政府权力。一般来说，政府拥有如下权力：领土权、外交权、宣战权、立法权、司法权、行政权、税收权、征兵权等。

　　政府拥有了上述如此之大的权力，政府也就变成了社会的庞然大物。由于政府垄断了政治暴力并具有如此之大的政治权力，同时也就很容易产生两个社会问题：

　　第一，社会中的各种政治力量利用控制政府的方式来实现自己的政治目的；

　　第二，社会中的成员通过直接或间接获得政府权力的方式来谋取个人利益。

　　如果社会没有有效的控制政府和监督政府官员的方式和能力，在这两种情况下，政府就变成了一个任由社会政治力量争夺政治权力的场所，政府就会变成一个任由个人谋取私利的“机会”。

　　人类历史上，人民采取了各种各样的方法想制约这个庞然大物，但一般收效甚微。其重要原因之一就是，人们没有弄清楚公民与政府的关系，没有在弄清这种关系的基础上设计出公民制约政府的社会机制。

　　政府组织具有其他社会组织所不具有的特殊性---对政治暴力的垄断和提供社会公共秩序服务的垄断，公民与政府就构成了如下双重关系：一是委托人与代理人的关系，一是消费者与经营者的关系。

　　公民与政府的关系是委托人与代理人的关系。政府的法院、警察、军队等政治暴力的根本来源是公民个人权利的转让，政府运作需要的金钱来源于公民的税款，公民就是政府的“股东”，政府就是“股东”的受托人即代理人。

　　我们可以把政府看作一个庞大的股份公司，政府的“资本”就是法院、警察、军队等政治暴力。公民把个人权利转让给政府，就相当于公民将自己的“资本”投入了政府这个“股份公司”。这样，公民就是委托人，政府则是公民的代理人。

　　公民与政府的关系是消费者与经营者的关系。政府这个庞大的“股份公司”为公民提供的主要服务是“社会公共秩序”，公民则通过购买（纳税）“消费”这种“秩序”，这样，政府又成了“经营者”，公民则成了“消费者”。

四，公民怎样有效地制约政府

　　如果公民与政府仅仅限于委托人与代理人的关系、经营者与消费者的关系，事情并不复杂。由于政府全面垄断了政治暴力，公民不入股也得入股；政府全面垄断了社会公共秩序的生产，公民不消费也得消费。而作为公民的个人是分散无序的。由于几乎每一个公民都存在着一定程度“搭便车”的心理，仅仅依靠个人的力量要制约政府是根本不可能的。

　　怎么办呢？既然政府是一个社会组织，组织的力量必须用组织才能制衡，公民也要设立自己的组织，以便有效地制约政府。

　　1．公民设立控制政府的“董事会”。既然公民是政府的“股东”，作为“股东”的公民，就必须成立一个“董事会”，只有用董事会这个组织的力量才能制约政府这个“受托人”。

　　“董事会”为政府制定操作规程（宪法），政府依照操作规程操作。

　　2．公民设立监督政府的“消费者协会”。既然公民是政府“产品”的“消费者”，作为“消费者”的公民，就必须成立一个“消费者协会”，只有用“消费者协会”这个组织的力量才能制约政府这个“经营者”。

　　3．公民设立可以审核政府财政预算和弹劾政府官员的民选议会。

　　是不是有了上述两个组织就可以有效地制约政府了呢？当然不行。作为“代理人”，政府经常会“谎报军情”，作为“经营者”，政府又经常会生产“假冒伪劣产品”。为了控制政府的这些行为，公民还必须有一个参与到政府之中的组织。这个组织就是民选的议会。这个议会有着批准政府财政预算和“弹劾”政府官员的权力。

　　4．对政府的权力分层。仅仅有了上述三重制约，还是不能有效地控制政府。因为，无论是“董事会”的成员，还是“消费者协会”或民选议会的成员，同样有着“搭便车”的心理。为了有效地控制政府，还必须把政府的权力分层。即将政府分为全国政府和地方政府，并将二者的权力作出明确的划分，让全国政府与地方政府之间相互制约。

　　因为这样划分之后，政府不再是一个整体的庞然大物，而是“分裂”的各种小组织。这样，政府就不再是一个令人恐惧的庞然大物了。

　　5．为政府工作人员制定明确的规则。上述四项措施，仅仅是控制了作为整体的庞然大物的政府，还不能对政府工作人员实行有效的监督。这就要为政府工作人员制定明确的规则，并建立实施这些规则的有效的组织。这样，政府工作人员也就不能借用政府的名义来“欺压百姓”了。

　　一般来说，同时采取上述五项措施控制政府之后，公民就能够在很大的程度上制约政府，消除政府的垄断性带来的负面作用，使政府不沦为个人或集团的工具。在这样的基础上，就能够较为有效地消除政府的对外扩张性、内部膨胀性和“资本”积累性，使政府成为一个有限的而不是全权的政府、公正的而不是专横的政府、廉洁的而不是腐败的政府、效率的而不是无能的政府。

(End)